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Le sol pollué était un déchet et ça peut coûter cher !

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sols pollués, déchet, inépendance de législations, ICPE, Van de Walle, CJCE, CJUE, Modev, Montreuil, Conseil d'état, Un nouvel arrêt du Conseil d’Etat du 23 novembre 2011 vient confirmer la jurisprudence rendue cet été et classant les sols pollués comme des déchets, avec toutes les conséquences économiques que cela implique pour le propriétaire du terrain. Pis encore, l’Administration peut librement choisir de faire financer la remise en état d’un sol pollué  (au  mercure) par le dernier exploitant ou par le propriétaire du terrain (CE, 23 novembre 2011, Ministre de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement Durable et de l’Aménagement du territoire c/ MODEV req .n° 325334).

Une situation juridique qui, selon notre analyse, ne s’applique plus depuis le 17 décembre 2010 (ordonnance de transposition de la directive Cadre sur les Déchets), ce qui implique une rupture d’égalité entre propriétaires de sols pollués.

Dans cette nouvelle affaire, le Conseil d’Etat juge qu’un préfet peut enjoindre au propriétaire non exploitant d’un terrain dont le sol a été pollué au mercure par une installation classée de financer des travaux de dépollution sur le fondement de la législation des ICPE.

Pour parvenir à cette solution, la Haute Assemblée juge que la circonstance que le propriétaire n’ait jamais eu la qualité d’exploitant d’une installation classée est indifférente, dès lors qu’il est détenteur de déchets de nature à porter atteinte à l’environnement. En effet, l’article L.541-2 du Code de l’Environnement impose à tout détenteur ou producteur de déchets d’en assurer l’élimination, ce qui implique concrètement de financer la dépollution.

En pratique, le Conseil d’Etat procède, à une substitution de base légale pour sauver l’arrêté préfectoral pris sur un mauvais fondement (la législation ICPE), et considérer que le Préfet aurait, en toute hypothèse, pris la même décision sur le fondement de la législation déchets, ce qui est moins évident.

Le contexte particulier de cette décision mérite d’être souligné puisque le propriétaire du terrain exproprié par la ville n’est autre que la SEM d’aménagement de la ville de Montreuil, dans le cadre d’une concession d’aménagement de la ZAC de la porte de Montreuil.

Or, en cas de carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs en matière de police des déchets, le Préfet peut se substituer à lui. Sans rentrer dans les détails, l’arrêt du Conseil d’Etat du 23 novembre 2011 laisse apparaître que le maire de Montreuil n’aurait rien fait pour s’enjoindre à lui-même de financer la dépollution des terrains ….

Analyse juridique

A première lecture, cet arrêt du Conseil d’Etat peut surprendre tant la jurisprudence administrative a presque toujours distingué, sur le fondement du principe d’indépendance des législations, la réglementation ICPE d’une part et la réglementation déchets d’autre part.

Cette jurisprudence traditionnelle est d’ailleurs cohérente avec le principe pollueur/payeur selon lequel c’est à l’exploitant de l’ICPE de financer les travaux de dépollution des terrains qu’il a souillés par son activité.

Cependant, à y regarder de plus près, la décision est d’une logique juridique plus défendable puisqu’elle fait application de l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union Européenne Van de Walle (CJCE, 7 septembre 2004, Van de Walle, Affaire C-1/03).

Les spécialistes des sols pollués savent que, selon cette décision tant commentée et tant critiquée, les sols pollués peuvent être qualifiés de déchets. Ils savent également que, pour y mettre fin, le législateur européen est intervenu en précisant dans la directive cadre Déchets du 19 novembre 2008 que les sols pollués ne sont pas des déchets.

Cette directive a été transposée en droit interne par l’ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 (JO du 18 décembre), inscrivant un nouvel article L.541-4-1 dans le Code de l’Environnement selon lequel « les sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés au sol de manière permanente » ne sont pas soumis à la législation des déchets.

Les choses sont donc rentrées dans l’ordre puisqu’il est de nouveau admis, par le droit communautaire que les sols pollués ne peuvent pas être qualifiés de déchets.

Mais comme la fonction du juge implique, compte tenu du calendrier des procédures, un temps inéluctable de retard par rapport à l’évolution de la réglementation, c'est seulement maintenant que le Conseil d’Etat apprécie la légalité de décisions administratives prises avant la transposition de la directive cadre Déchets (et du principe selon lequel les sols pollués ne sont pas des déchets). C’est l’objet de cette nouvelle décision MEDDAT c/ MODEV du 23 novembre 2011 selon lequel les sols pollués peuvent être qualifiés de déchets.

On retiendra, de cet arrêt, son paradoxe historique puisqu’il applique, à la demande du Ministère de l’Environnement, la jurisprudence VAN DE WALLE au détriment d’une collectivité locale, alors que l’auteur de l’acte attaqué (le Préfet de la Seine-Saint-Denis) ignorait totalement qu'il pouvait passer de la logique ICPE à la logique déchets lorsqu’il a pris sa décision initiale en 2001.

La circonspection est d’autant plus grande que le MEDDTL a toujours contesté la jurisprudence VAN DE WALLE, en adoptant même une circulaire maintenant la division entre législation des déchets d’une part et législation des ICPE d’autre part !

 Si l’on fait fi de ces circonstances (mais on  peut avoir du mal), le raisonnement du Conseil d’Eat se tient dans la mesure où l’article L.541-4-1 du Code de l’Environnement excluant les sols pollués de la législation déchets n’a pas seulement un caractère recognitif. Il vient au contraire contrebalancer une jurisprudence (européenne), de sorte qu'il ne serait pas d'application rétroactive, contrairement à laj urisprudence qui, elle, révèle le droit.

Il n’en demeure pas moins que la rupture d’égalité entre les propriétaires de sols pollués ayant fait l’objet de prescriptions de remise en état avant l’adoption de cet article et les autres est sérieuse :

- Les premiers doivent payer la dépollution des sols alors même qu’ils n’y sont pour rien ;

- les seconds sont désormais légalement protégés par la disposition selon laquelle le propriétaire d’un sol pollué, en sa seule qualité de détenteur, n’a pas à devoir payer la dépollution sur le fondement de la législation déchets.

Commentaires

  • Outre le coup porté au rejet traditionnel de la JP Van de Walle, l'arrêt "CE 26-7-2011 328651" apportait un éclairage particulier sur la compétence du maire en la matière : n'amène-t-il pas à s'interroger sur la compétence de l'auteur de l'acte dans l'affaire que vous commentez ? s'agissant donc de déchets, le préfet était-il compétent sous l'ancien état du droit ici appliqué autrement que dans le cadre de l'inaction du maire, non démontrée en l'espèce ?

  • Et oui. Je vous rejoins sur cette analyse. L'arrêt du CE pêche sur ce point et on aimerait en savoir plus.
    Mon humble avis est qu'il est difficile de démontrer objectivement une inaction fautive du maire. Comment le Maire pouvait devoir intervenir alors que l'Etat avait pris en 2001 ses responsabilité sur le fondement de la seule législation applicable selon la jurisprudence : celle des ICPE ?

    L'arrêt ne dit pas non plus explicitement que le site était orphelin de son dernier exploitant, mais on peut le présumer.
    La lecture des moyens soulevés par le MEDDAT devant la CAA est très instructive (sur le retournement de position par rapport à Van de Walle) mais ne nous en apprend pas plus sur ce point, je crois.

  • Cher, Maître
    Cet arret du Conseil d'état, même si il vient compléter un vide juridique qui ne permettait pas dés lors que l'exploitanr avait disparu de quantifier la part de responsabilité entre l'exploitant et le propriétaire des sols pose cependant un réel probléme vis-à-vis de la transposition de la directive 98 - 2008 qui fixe que le sol est un bien meuble et qu'en l'état tant qu'il n'est pas excavé ne peut être considéré comme un déchet. Dés lors si le Conseil d'état estime que la loi sur les déchets est applicable en cas d'insolvabilité du dernier exploitant ou de sa disparition et qu'il incombe au propriétaire ou au maire responsable de la gestion des déchets dans la commune d'assurer la gestion des déchets afin que ceux ci ne portent atteinte aux intérêts des tiers et à la santé publique, alors il est certain que cette décision ne pourra être applicable en l'état que pour les déchets présents en surface et que cette décision n'impactera pas la remise en état des sols et sous-sols tel qu'il est prescrit par le code des installations classées.
    Eric Azulay

  • Cher Maître,

    Vous soulignez que cet arrêt vient confirmer la jurisprudence Wattelez rendue cet été et classant les sols pollués comme des déchets.

    Pour ma part, je ne situerai pas cet arrêt dans la lignée de celui de juillet qui concernait bien des déchets ( stockage de pneumatiques abandonnés) et non pas des sols pollués comme dans notre cas (pollution au mercure).

    Par curiosité, je me suis demandée : mais qui est donc ce Maire de Montreuil qui a fait les frais de ce retournement de la doctrine administrative/ Van de Walle. Il s'agit de Domnique Voynet . C'est vraiment cocasse (pour ne dire que cela...).

  • Bonjour Maître,

    j'ai lu attentivement les commentaires. Ingénieur en Sites et Sols Pollués, je m'interroge sur l'obligation d'une collectivité qui, propriétaire d'un site pollué, a choisi de ne pas réaliser des travaux de dépollution et d'y adjoindre des restrictions d'usage, sur l'usage du site et l'utilisation du sous-sol. Cette collectivité n'est pas responsable de la pollution du site et ce dernier ne relève pas de la législation Installation Classée (l'exploitant n'est pas connu et non IC). Quels outils puis-je mettre en place pour garder une traçabilité de cette pollution des sols...Un rapport de diagnostic de sol avec recommandations suffit-il en annexe de toute transaction, acquisition/cession..doit-on réaliser un dossier de servitudes, si oui lequel ? Merci pour vos éclaircissements.

    Veuillez agréer, Maître, mes sincères salutations.

    Franck BUCKMAN

  • Monsieur Buckman,

    Sous réserves d'autres éléments que l'auteur du blog ne manquera pas d'apporter, permettez moi d'attirer votre attention sur le projet de décret mis en consultation publique fin janvier pour l'application des articles L125-6 et -7 du Code de l'environnement. Ses dispositions répondent en partie à votre interrogation, d'autant que les articles législatifs qui les portent sont déconnectés de la législation spécifique des ICPE.

    voir sur le site d'un associé célèbre de Me Enckell (joke) :
    http://www.arnaudgossement.com/archive/2012/01/30/sols-pollues-projet-de-decret-sur-l-information-du-public.html

    Accessoirement, vous connaissez sans doute la base de donnée Basol : elle est un bon outil de recensement et d'archivage de données relatives à la pollution des sols.

    Cordialement

  • C'est l'une des mesures les plus importantes et pourtant la moins médiatique du projet de loi défendu par Cécile Duflot.

    Une modification de l’article L. 514-20 du CE relatif à l’obligation d’information du vendeur en matière environnementale
    Ce texte oblige le vendeur d’un terrain à informer son acquéreur du fait que le site a supporté une installation classée soumise au régime de l’autorisation ou de l’enregistrement, ainsi que des dangers ou inconvénients importants qui ont pu résulter de cette exploitation, le tout sous peine de sanctions (résolution ou réduction du prix ou remise en état aux frais du vendeur).

    Le projet propose de subordonner la mise en œuvre des sanctions à la preuve, outre du défaut d’information, du fait qu’une « pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat ».

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