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Choc de compétitivité juridique : Que penser des propositions du rapport Lambert-Boulard en matière d’environnement ?

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Quand deux élus hauts fonctionnaires partent en guerre contre le mal très français qu’est l’inflation normative, les propositions fusent.

Le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative (rapport Lambert Boulard) rendu 2012465_14023539-nono2102-20130221-t103a.jpgpublic le 26 mars 2013 propose, exemples à l’appui, de bousculer notre tendance lourde à empiler les normes.

Fort des l’expérience de terrains des collectivités publiques qui les ont alimenté en cas pratiques, les auteurs formulent plusieurs propositions qui intéresseront les acteurs du droit de l’environnement : mettre fin au gouvernement des DREAL, tempérer le principe de précaution, réviser la réglementation des mâchefers et la planification des déchets.

Certaines de ces mesures, qui ne remettent pas en cause les enjeux de la protection de l’environnement, ont été proposées ici même depuis un an déjà. La question demeure de savoir lesquelles seront adoptées. Il y a urgence car il en va de la compétitivité des entreprises françaises dans une économie mondialisée.

Le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative rendu public le 26 mars 2013 mérite qu’on s’y arrête un peu plus que le temps d’une brève citation.

D’abord parce que sa lecture est réjouissante.  Il semble en effet que ces deux élus, serviteurs de l’Etat (et hauts fonctionnaires) aient choisi d’adopter la devise « faire les choses sérieusement sans se prendre au sérieux ».

C’est ainsi qu’ils placent leurs propositions – très sérieuses - sous le quadruple patronage de Montaigne (« Nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ... »), Montesquieu (« Les lois inutiles affaiblissent les lois essentielles »), Saint-Just (« On ne gouverne pas sans laconisme ») et Pierre Dac (« - Pouvez-vous détecter les normes absurdes ? - Je le peux. - Vous pouvez vraiment le faire ? - Oui... - Il peut le faire ! Alors on l’applaudit très fort ! »).

Le rapport est également illustré par Plantu, ce qui est une première dans un rapport de la République. Les auteurs invitent d’ailleurs à imager le Journal Officiel pour le rendre plus lisible et plus attractif…

Ils appellent également à un vaste mouvement d’abrogation de normes et relèvent, avec une provocation toute républicaine, que la dernière série en la matière date de la nuit du 4 août 1789.

i. Mettre fin au gouvernement des DREAL

« Les DREAL gouvernent. Hallucinant ? Où sont passés les Préfets de Région ? » : voilà un premier constat que le praticien du droit de l’environnement que je suis ne peut que partager, tant en ce qui concerne les déchets que les énergies renouvelables.

La technicisation croissante de la norme conduit à ce que l’Etat, à travers ses représentant, ne se sente plus en mesure de décider sans l’approbation des services « experts ».

Mais ne jetons pas la pierre aux seules Dreal. On pourrait faire le même reproche s’agissant de l’autorité absolue des avis des fonctionnaires du ministère de la défense en matière de relations radars-éoliens.

Du reste, si tel ou tel service de l’Etat « gouverne », c’est plutôt en raison d’une mise en œuvre systématique du principe de précaution.

ii. Tempérer le principe de précaution

Le rapport est sévère vis à vis du principe de précaution.

« L’épidémie » de normes « a été relancée par le principe de précaution qui fonde une société peureuse, frileuse,  paralysée par l’obsession de prévenir tous les aléas ».

Notre système juridique est en « état de glaciation (…) pollué lui aussi par le principe de précaution qui tend à faire préférer la sécurité dans l’application automatique d'une règle au risque de son interprétation »

Le rapport établi un lien direct entre « l’horreur normative » et le principe de précaution.

« Face au principe de précaution, il est urgent de réhabiliter le droit au risque, condition du progrès scientifique et technique, des innovations qui impliquent toujours des transgressions et des  explorations hors normes. La créativité est par essence hors-norme »

« La réhabilitation du droit au risque dépasse largement la question de notre corpus juridique. Elle implique un discours volontariste et pédagogique à tous les niveaux sur le caractère potentiellement  créatif de la prise de risque, et sur le droit à réparation. Il s’agit d’une évolution dans la durée, qui touche elle aussi à un réflexe culturel ancré dans les mentalités françaises : dans un autre domaine, les économistes considèrent les Français comme plutôt « averses au risque », avec comme symptôme de cette aversion un taux d’épargne parmi les plus élevé d’Europe (16,2% en 2012) »

Il est vrai que les barrières administratives bien souvent constatées ont souvent pour origine une application crispatoire (si l’on m’autorise ce néologisme) du principe de précaution.

Tel est par exemple le cas en matière de définition du statut de déchet, parfois très éloignée de la réalité des risques constatés. L’une des causes peut être que certaines normes sont pensées et rédigées par des auteurs qui ne sont pas  confrontés à la réalité de leur mise en œuvre et de leur utilité.

D’autres pays européens que la France réputés très sérieux (Pays-Bas, Hollande) ont une conception moins stricte des risques.

La mise en place d’une économie circulaire implique notamment que l’on admette de revenir sur la classification de déchets d’un certain nombre de matériaux.

Il est également urgent que la France définisse enfin le statut de sous-produit.

iii. réviser la réglementation des mâchefers

Le rapport comporte non pas une mais deux mesures concernant les mâchefers.

Abroger l’arrêté Mâchefers

Tout d’abord, l’abrogation ou suspension de l’arrêté ministériel du 18 novembre 2011 relatif au recyclage en technique routière des mâchefers d’incinération, à l’initiative d’une demande de la Communauté urbaine de Strasbourg (proposition n° 7).

La proposition est fort utile mais hélas pas nouvelle puisque le sénateur Francis Grignon a déjà attiré l’attention de la Ministre de l’écologie dans une question orale n°1454 publiée au JO du Sénat le 3 novembre 2011, sur le projet d’arrêté mâchefers. Il s’interrogeait, notamment, sur le fait de savoir « si le Gouvernement entend faire évoluer cet arrêté, en particulier s’agissant de la mise en application de ces dispositions au 1er juillet 2012, ce qui parait un peu précipité »

La Ministre de l’écologie avait estimé alors que le dispositif prévu par l’arrêté ministériel du 18 novembre 2011 est « assez complet, mais il est possible, compte tenu de sa mise en place récente, qu’il soit réévalué d’ici à quelques mois. »

La réévaluation intervenue n’a corrigé aucune des difficultés majeures soulevées par le texte.

La proposition Lambert Boulard devrait donc réjouir l’Association Nationale pour la promotion de la Grave de Mâchefers (ANGM) qui propose depuis plusieurs mois de revoir les points excessifs de l’arrêté.

Je ne m’exprimerai pas plus sur le sujet à ce stade compte tenu des procédures en cours devant le Conseil d’Etat, après un recours devant le Conseil constitutionnel(la décision est ).

Changer la fiscalité non vertueuse des mâchefers

Ensuite, le rapport propose la modification d’une fiscalité non vertueuse, constant à soumettre à TGAP les mâchefers valorisables mais non valorisés faute de débouchés.

Nous avons déjà eu l’occasion de dire ici à plusieurs reprises  (ici, et notamment là, le 6 juillet 2011 : éxonération de TGAP pour les seuls mâchefers non valorisables : une fiscalité anti-écologique ?) que cette mesure était le parfait contre exemple de la fiscalité verte puisqu’elle incitait au contraire à une élimination sauvage des mâchefers d’incinération.

Tous les mâchefers d’incinération étant le sous-produit d'ordures ménagères déjà taxées, il n’y a pas lieu de n’en exonérer que certains de la TGAP.

Il faut donc saluer la proposition 23 du rapport, qui a pour origine un signalement du SYCTOM de Paris.

Espérons que les auteurs soient entendus car aux dernières nouvelles, le Ministère de l’environnement s’orientait plutôt vers une solution inverse en augmentant la TGAP applicable aux mâchefers recyclables qui seraient stockés en ISDND.

iv. réviser la planification des déchets

Le rapport propose également de modifier le Code de l’environnement pour ne plus obliger les plans départementaux de prévention et de gestion des déchets non dangereux de prévoir « obligatoirement » des installations de stockage. Cette formule comminatoire laisse songeur, surtout s’agissant des plans de gestion des déchets inertes des chantiers du BTP. En effet, on sait là encore que d’autres pays que la France (Pays Bas, etc…) ont depuis plusieurs années banni l’enfouissement des déchets inertes pour systématiquement promouvoir leur recyclage…

En définitive, les mesures proposées en matière d’environnement semblent assez raisonnables : soucieuses de rendre de la compétitivité aux entreprises et aux territoires, elles ne remettent pas en cause les enjeux de la protection de l’environnement.

D’autres mesures manquent telle que la réforme du financement des mesures des PPRT. Mais il faut saluer l’initiative et un rapport qui, bien qu’inhabituellement « second-degré », est un bel inventaire pour un gouvernement qui appelle à un choc de simplification.

La question sera de vérifier lesquelles de ces mesures seront réellement adoptées en matière d’environnement.

Commentaires

  • Bonjour Carl,

    J'ai lu avec beaucoup d'intérêt et un certain plaisir, car il est en effet plein d'humour, cet excellent Rapport qui s'attaque à nombre de forteresses normatives dont le ministère de l'écologie n'est pas la moindre.

    A signaler particulièrement la proposition I-7 visant à "passer du contrôle de légalité au conseil en interprétation" qui me paraît tout à fait opportune : cela conduirait l'Administration à faciliter la réalisation des projets plutôt qu'à en sanctionner la mise en oeuvre. Ce changement d'approche dans le traitement administratif des projets serait de nature à simplifier grandement la vie de nombreux entrepreneurs et maîtres d'ouvrage.

    J'espère que ce Rapport ne servira à caler une armoire dans un obscur recoin du ministère de la réforme de l'Etat qui l'a suscité.
    Bien amicalement, Bernard KIEFFER

  • Que voici une vision du monde trés libérale, ou tout est permis à condition que cela rapporte. Exit les contrôles, exit les risques. Pour les mâchefers, triste. Certains semblent découvrir les problèmes alors que cela fait plus de 10 ans que le ministère essaie de remplacer la circulaire obsolette de mai 1994. En effet dans les années 2000 une commission d'étude (dite des RPT), pilotée par l'Adème, avait essayé de remplacer cette circulaire annoncée comme provisoire. Curieusement les travaux (auquel participaient des représentants des collectivités et des industriels) avaient été interrompu aprés les résultats d'une étude d'éco-toxicité portant sur des mâchefers dit valorisables, ceux ci devaient être considérés comme dangereux au sens de l'article R541-8 du Code de l'environnement.
    IL est dit que les "usages en techniques routières" ne présenteraient aucun inconvénients, mais comme pratiquement aucune recherche n'a été faite, ont peu se poser le problème. De plus si au moins les usages permis par la circulaires avaient été respectés, mais les exemples sont nombreux des dérives : comblement de carrières illégaux , chemins communaux remblayés sans couvertures,...et les faits ne sont connus que suite à des actions du milieux associatif. Un arrêté était nécessaire pour vraiment encadrer les utilisations, certains le trouve trop contraignant.....d'autres trop laxiste.

  • Quelle belle unanimité pour ne pas diminuer le profit des multinationales de l'incinération en taxant les mâchefers et en les contrôlant. Durant 18 ans, les mâchefers furent "réglementés" par la circulaire provisoire du 9 mai 1994 qui évoquait en préambule son caractère provisoire devant être corrigé en fonction du retour d'expérience. De nombreuses "commissions" se sont régulièrement réunies durant des années, sans rien changer à cette situation équivoque. Le laxisme de ladite circulaire fait que durant des années on à pollué le territoire par la mise en décharge sous nos routes de ces mâchefers auxquels n'était même pas appliqué ladite circulaire. Maintenant de vertueuses protestions s'élèvent contre le nouvel arrêté, certes un peu plus rigoureux, mais dont la mise en oeuvre restera nécessairement aussi aléatoire que pour cette circulaire, attendu que les DREAL manquent de personnel pour contrôler cette mise en oeuvre. Il est évident que ces protestations, au nom de la réduction des abus normatifs, n'a d'autre motivation que le désir de maintenir l'immense profit généré par l'incinération abusive des déchets.
    Il semble surprenant que des ténors du conseil en droit public semblent se joindre à ce concert corporatif pour pouvoir continuer leur lucratif métier !

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