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Admission des déchets inertes dans les installations de recyclage et de stockage : Un projet d'arrêté qui fait débat

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demolition.jpgLe Ministère de l'environnement a récemment diffusé un projet d'arrêté ministériel réformant le droit applicable aux déchets inertes.

Ce texte va avoir des effets notables sur la performance économique des installations de recyclage des déchets du BTP et, donc, sur l'ouverture attendue de cette filière à l'économie circulaire.

- Une première évolution consiste à soumettre les installations de stockage des déchets inertes (ISDI) à la législation des installations classées, sous le régime de l'enregistrement.

- Une seconde évolution consiste à réglementer dans un texte unique l'admission des déchets inertes dans les installations de recyclage, d'une part, et dans les installations de stockage, d'autre part. Comme nous le verrons ci-après, ce choix fait débat dans la mesure ou il soulève la question de la priorité des modes de traitement des déchets.

Il est piquant de constater que la consultation publique sur ce dernier projet de réforme se déroule à l'heure ou l'ADEME organise les premières Assises de l'économie circulaire avec l'Institut de l'économie circulaire et que l'on défend partout, et au plus haut niveau politique, le principe d'une priorité accordée au recyclage des 260 millions de tonnes de déchets du BTP générées chaque année en France.

Je vous propose de prendre connaissance ci-après de mon analyse juridique de ce projet de réforme.

Le projet d'arrêté ministériel relatif aux conditions d’admission des déchets inertes dans les installations classées de recyclage et de stockage peut être consulté ici.

Des observations peuvent également être formulées sur le site du Ministère de l'environnement jusqu'au 19 juin 2014.

Autant le préciser toute de suite, avant d'entrer dans le vif du sujet, le Conseil d'Etat n'a pas fait droit à l'analyse qui va suivre.

En effet, il a jugé dans un arrêt du 29 octobre 2013, rendu à propos d'un recours dirigé contre l'arrêté ministériel du 6 juillet 2011 relatif aux conditions d'admission des déchets inertes dans les installations  classées, qu'il était parfaitement possible de réglementer de la même manière le stockage et le recyclage des déchets inertes :

"l'instauration par l'arrêté attaqué d'une procédure d'admission des déchets inertes dans les installations de recyclage identique à celle déjà applicable aux installations de stockage de ces mêmes déchets n'est pas de nature à méconnaître la hiérarchie établie en matière de gestion des déchets et la priorité donnée au réemploi et au recyclage des déchets par l'ordonnance du 17 décembre 2010 prise pour la transposition de la directive du 19 novembre 2008" (CE, 29 octobre 2013, req. 353036).

De manière un peu provocante, mais c'est aussi l'intérêt d'un blog, je dirai que cette affirmation du Conseil d'Etat, au demeurant peu argumentée, permettra sans doute aux futurs historiens du droit de constater combien la réglementation française de 2013/2014 était en retard sur les évolutions de la société en ce qui concerne la transition vers une économie circulaire. En effet, le droit français de 2014 semble être à l'âge de pierre de l'économie circulaire, alors que certains autres élèves de la classe européenne (Pays-Bas, Belgique) sont déjà passés à la version 2.0.

En attendant, l'autorité réglementaire a pris l'arrêt du Conseil d'Etat du 29 octobre 2013 au pied de la lettre.

C'est le projet d'arrêté ministériel relatif aux conditions d’admission des déchets inertes dans les installations relevant des rubriques 2515, 2516, 2517 et 2760-4 de la nomenclature des installations classées. Puisque le Conseil d'Etat juge que l'instauration de procédures d'admissions identiques pour le recyclage et le stockage des inertes ne soulève pas de difficultés juridiques, autant fondre les différents textes dans un seul. Cette réforme aura même l'avantage de répondre à l'objectif administratif de réduire le nombre de règlements.

Cependant, comme nous allons tenter de l'expliquer ci-après, en prévoyant une nouvelle fois d'adopter des règles identiques pour le recyclage et l’élimination des déchets inertes, ce projet d’arrêté ministériel manque d'ambition et loupe sa cible. Loin de faire avancer la France vers la société européenne du recyclage, il risque de la faire reculer de quelques années, pour ce qui concerne la très importante filière du BTP.

En droit, ce projet semble méconnaitre l’obligation de conformité des textes réglementaires à la loi.

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L’article L. 541-1 du Code de l’environnement, pris en application de la directive cadre déchets, instaure une hiérarchie des modes de traitement des déchets « consistant à privilégier dans l’ordre a) La préparation en vue de la réutilisation ; b) Le recyclage; c) Toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique ; d) L'élimination ».

S’agissant des déchets du BTP, les installations de recyclage relèvent de la rubrique 2515 de la nomenclature des ICPE et, plus indirectement, des rubriques 2516 et 2517. « Privilégier » le recyclage au sens de l’obligation instaurée par l’article L. 541-1 du Code de l’environnement implique d’adopter un cadre réglementaire favorisant l’essor de ces installations sur le plan industriel et économique.

Or, en réglementant le recyclage des inertes au même titre que leur élimination, située deux échelons plus bas dans la hiérarchie des modes de traitement, le projet d’arrêté ministériel ne privilégie pas ce mode de traitement.

En ne singularisant pas les activités de la filière du recyclage par rapport à celle de l’élimination (nouvelle rubrique 2760-4), le projet d’arrêté ministériel freine leur professionnalisation et leur essor à plusieurs titres:

1. Absence de mesure visant à limiter les apports de déchets inertes sur les installations de stockage (élimination) par rapport aux installations de recyclage.

2. Absence de distinction, s’agissant des conditions d’admission, entre les déchets inertes triés ou non triés. Pourtant, si l’admission de déchets inertes en mélange est courante sur les installations de stockage (nouvelle rubrique 2760-4), elle limite considérablement les possibilités de valorisation (et donc de commercialisation) après passage sur les installations de recyclage (rubrique 2515). Les plateformes de recyclage recevant des déchets inertes en mélange ne sont pas suffisamment rentables économiquement.

3. Absence de mesures réglementaires sur la « préparation en vue de la réutilisation » (1er échelon dans la hiérarchie des modes de traitement) et notamment sur le traitement des déchets inertes « in situ » (sur les chantiers de démolition ou de travaux publics).

4. Absence d’obligation de recourir à un pont-bascule à l’entrée des sites. L’efficacité de cet outil (grosse balance ou passent les camions) est avérée et contribue à la professionnalisation de la filière.

En outre, contrairement aux textes auxquels il succède, le projet d'arrêté prescrit en annexe une interdiction absolue des « indésirables » (matériaux tels que métaux, matières plastiques, plâtre, substances organiques, bois, caoutchouc) ce qui peut sans doute rassurer ses auteurs mais sera, en pratique impossible à garantir.

Or, c’est la performance économique des installations de recyclage des déchets inertes qui permettra :

1.  aux opérateurs d’accéder à des standards de qualité (système de management de la qualité) à même de garantir une meilleure prise en considération des intérêts liés à la protection de l’environnement;

2. d’atteindre les objectifs européens et français de valorisation;

3. de passer d’une logique de gestion des déchets à une logique de gestion de produits, à même de faire entrer les acteurs du BTP dans l’économie circulaire.

Pour ces différentes raisons, il me semble que le projet d'arrêté ne « privilégie » pas les professionnels du recyclage, au sens de l’obligation légale inscrite à l’article L. 541-1 du Code de l’environnement.

Plus largement, pour que le cadre réglementaire rejoigne la parole politique et les défis qu'elle entend relever, il est urgent de cesser de saucissonner l'écriture de la norme en la confiant à des experts d'un seul sujet (en l'occurrence la protection de l'environnement). Tout au contraire, il faut privilégier des équipes pluridisciplinaires à même de souligner, dans la phase de rédaction, tous les enjeux du développement durable et, en l'occurrence, ceux de l'économie et du social.

En l'état actuel des choses, en ne se préoccupant pas encore assez de ces deux derniers piliers du développement durable, le droit de l'environnement demeure un droit technique, d'experts, parfois inadapté et même déconnecté des enjeux de la société civile; autrement dit un droit qui n'est pas encore recyclable.

Commentaires

  • Bonjour Carl,

    Merci pour cette analyse tout à fait pertinente du projet d'arrêté...

    En premier lieu, comme d'autres, je suis ravi que les "installations" de traitement de ces déchets entrent toutes dans la catégories ICPE, ce qui n'était qu'imparfaitement -c'est une litote- le cas jusqu'à présent ; le controle et le contentieux afférents en ressortent affermis alors que de nombreux sites de stockage sauvages pouvaient aisément passer au travers des mailles du filet faute de parvenir à qualifier pénalement les infractions relevées : ceux qui ont tenté de pousser la porte des juridictions correctionnelles pour des dépots d'ISDI peuvent en témoigner !

    Dans un monde idéal, les ISDI seraient tous traités par des professionnels qualifiés du déchet... Il est possible de convaincre ceux là des enjeux de l'économie circulaire. Les "brigands", eux, ne s'en préoccuperont jamais mais les réseaux mafieux qui salissent l'image de la profession auront peut-être plus de mal, désormais, à faire n'importe quoi.


    Comme tu le soulèves en second lieu explicitement, leur défaut principal -ici congénital- est l'absence de prise en compte du fait économique... mais est-ce bien l'objectif d'un arrêté technique qui a pour objectif de réglementer la qualité physico-chimique des déchets acceptés dans les installations ?

    Je n'ai ainsi pas tout à fait la même lecture que toi de l'arrêt du Conseil d'Etat : celui ci a un avantage, un énorme avantage ! Il affirme explicitement l'importance de la hiérarchie des traitements de déchets et de la faveur à donner au recyclage, et c'est une première je crois au Palais Royal.
    L'arrêt relève seulement que des contraintes techniques de qualité de déchet ne suffisent pas à elles seules à préférer -pour être clair- l'enfouissement au recyclage...

    En revanche, et là je te suis totalement, il est très manifestement urgent de traiter par des outils économiques -et pas par des règles techniques sur la qualité des déchets admis- la question du coût du recyclage, pour favoriser explicitement et réellement le respect de la hiérarchie des déchets : je suis et reste convaincu que la TGAP n'est pas le seul levier possible et que l'échec -on est sur un blog n'est ce pas ?- de l'écotaxe ne doit pas empêcher la mise en oeuvre à très courte échéance de taxes lourdes affectant le stockage des DI et affectées aux opérations favorables à leur recyclage.
    Qui aura le courage politique de s'y lancer ?
    Tu indiques qu'"il est urgent de cesser de saucissonner l'écriture de la norme en la confiant à des experts d'un seul sujet (en l'occurrence la protection de l'environnement)" : certes, certes... mais l'organisation de l'Etat l'impose, le MinEcologie ayant la charge de la rédaction des arrêtés ICPE et le MinEconomie celui de la réglementation fiscale... En regard de l'urgence de la situation, il n'est plus temps d'espérer qu'ils oeuvrent ensemble en même sens : nous reste donc à convaincre chacun, dans sa propre sphère de compétence, qu'il doit prendre des mesures pour que la loi (L541-1) s'applique effectivement...

  • Cher Emmanuel, merci pour ta lecture attentive. Tes commentaires sont comme toujours pertinent et incitent à affiner l'analyse.
    Tu te demandes si la DGPR devait prendre en considération le fait économique dans le cadre d'un "arrêté technique qui a pour objectif de réglementer la qualité physico-chimique des déchets acceptés dans les installations ?"
    Selon moi, oui dans la mesure ou l'admission des déchets est une étape prédominante de la hiérarchie des modes de traitement et que les deux textes (arrêté et article L. 541-1 du Code de l'environnement) relèvent de la même législation. A ce titre, on pourrait reprocher au texte d'être entaché d'incompétence négative.
    Cf aussi la JP de FNE devant le CE de 2000 s'agissant de la mise en oeuvre de la loi littorale : La directive cadre déchets a bientôt 6 ans et cela fait 3 ans 1/2 que la France l'a transposée.
    En outre, on comprend mal que le pouvoir réglementaire, qui impose à juste titre aux industriels d'apprécier dans leurs dossiers les effets cumulés des projets, puisse tronçonner la rédaction de la réglementation en dépit de toute cohérence globale. Nous savons que le diable se cache dans les détails.

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