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Statut juridique des matériaux recyclés : le Ministère de l’écologie reconnaît la sortie implicite du statut de déchet

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7045426-10781671.jpgDans un avis aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières, non daté mais publié au Journal Officiel du 13 janvier 2016, le Ministère de l’Ecologie, du développement durable et de l’énergie se prononce sur le statut juridique des matériaux recyclés.

Il reconnaît notamment une sortie « implicite » du statut de déchet et souligne par la même que le passage d’une logique de traitement de déchets à une logique de gestion des ressources ne se résume pas à une simple question de sémantique mais est attaché au statut juridique du déchet, source d’interrogations et de préoccupations pour les opérateurs économiques.

Cette reconnaissance juridique va ouvrir de très intéressantes opportunités pour tous les acteurs de l’économie circulaire produisant ou utilisant des matériaux recyclés, tant pour une valorisation matière qu’énergétique. Décryptage.

La publication au Journal Officiel du 13 janvier 2016 de l’avis aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières était attendue depuis plusieurs mois.

1. Pourquoi un avis au Journal Officiel ?

Dans le cadre des travaux conduits avec l’Institut de l’économie circulaire et la rédaction de la note « Faire évoluer le statut de déchet pour promouvoir l'économie circulaire » (synthèse des réflexions et propositions du groupe de travail réglementaire 2014/2015), nous avions pris connaissance d’une note blanche du Ministère de l’Environnement « note de discussion sur le statut de déchet », datée du 18 février 2015 (13 pages).

Ce document proposait de très intéressantes pistes de réflexion pour contribuer à lever des freins au recyclage et alimenter les échanges avec la Commission consultative sur le statut de déchet. Il envisageait notamment d’ « officialiser de manière explicite dans un avis au JO la notion jurisprudentielle de « sortie de statut de déchet implicite pour les installations de production » (selon laquelle les installations de production qui utilisent un déchet comme matière première mais qui auraient pu utiliser une autre matière première ne produisent pas du déchet) ».

Après 11 mois de gestation, c’est désormais chose faite.

2. Analyse de l’avis

L’avis publié au JO le 13 janvier 2016 est principalement consacré au statut juridique des déchets et des matériaux recyclés.

Il distingue, de manière pertinente, les matériaux produits par une installation de traitement de déchets (21) des matériaux produits par une installation de production utilisant des déchets en substitution de matières premières (22).

En effet, la définition juridique du déchet implique que ce statut dépend avant tout du comportement de son détenteur (« toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire » art. L. 541-1-1 du code de l’environnement).

Comme le rappelait à ce titre la « note de discussion sur le statut de déchet » du 18 février 2015 « Le statut de déchet réside dans la notion de se défaire et l’intention de se défaire qui vont au-delà de la notion d’abandon. Ainsi la qualification de déchet est difficile à appréhender de façon générique puisqu’elle dépend de la volonté du détenteur sur le devenir de la substance ou de l’objet ».

Nous l’avons fait valoir également à de très nombreuses reprises ici, mais aussi et lors d’un article publié dans la revue Droit de l’environnement (Carl Enckell, évolution du statut de déchet : une contribution à l'économie circulaire ?, revue Droit de l’environnement, décembre 2013).

2.1. Statut juridique de ce qui est produit par une installation de traitement de déchets

Selon le Ministère, les matériaux produits par les installations de traitement de déchets demeurent par principe des déchets et peuvent devenir par exception des produits.

a. Le principe et le champ d’application

Le Ministère rappelle en introduction que les déchets passant par une installation de traitement de déchets demeurent juridiquement des déchets : « Tout déchet qui est traité dans une installation de traitement de déchets conserve un statut juridique de déchet après traitement ».

L’avis précise qu’on entend par « installations de traitement de déchet » les installations dont l'activité relève d'un des codes 27XX de la nomenclature des Installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), annexée à l'article R. 511-9 du code de l'environnement, à savoir toutes les installations classées dans la rubrique déchets :

b. Les exceptions

Par exception au principe, le Ministère de l’Ecologie reconnaît que certains déchets peuvent néanmoins sortir du statut juridique de déchet à l’occasion de leur passage par une installation de traitement de déchet :

  1. lorsque cette possibilité est prévue :
  • dans un règlement européen (à savoir, ferrailles, verre ou cuivre)
  • ou un arrêté ministériel spécifiques à ce type de déchets (seul exemple en France : Arrêté Ministériel du 29 juillet 2014 sur les bois d’emballage, auquel nous avons contribué)
  1. et si l'intégralité des critères fixés par le règlement européen ou l'arrêté ministériel sont respectés.

On parle alors de sortie « explicite » du statut de déchet.

c. Application des règlements REACH et CLP aux matériaux sortis explicitement du statut de déchet ?

Le Ministère souligne un point important, qui fait encore débat : Dans le cas d'une sortie explicite du statut de déchet, le produit issu du déchet doit respecter les dispositions des règlements :

  • REACH (règlement (CE) n° 1907/2006 du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances)
  • mais aussi CLP (règlement (CE) n° 1272/2008 relatif à la classification, à l'étiquetage et à l'emballage des substances et des mélanges)

d. Notre analyse

Précisons tout de même, et c’est un point essentiel, que le respect du règlement REACH n’implique pas nécessairement la mise en œuvre d’une procédure d’enregistrement.

En effet, dans le cas ou les matériaux sont des articles, il est possible de revendiquer une exemption, comme c’est le cas pour les recycleurs de granulats et leurs utilisateurs au Pays-Bas et dans d’autres pays européens.

De même, on ne manquera pas de relever que la proposition de Directive modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets, diffusé à l’occasion du nouveau paquet économie circulaire de la Commission européenne (diffusée le 2 décembre 2015), ne fait plus de la sortie de statut de déchet une possibilité mais une nécessité pour les Etats membres, dans le cas ou ils ont subi une opération de valorisation (COM 2015 595 final).

Selon ce projet, la procédure de sortie de statut de déchet (de ce qui est valorisé par une installation de traitement de déchets) n’est pas une opération neutre mais une fin en soi, dès lors que les conditions sont réunies.

2.2. Statut juridique de ce qui est produit par une installation de production utilisant des déchets en substitution de matières premières

a. Le principe

Dans le cas des matériaux produits par une installation de production utilisant des déchets en substitution de matières premières, le principe est inversé : ces matériaux sont présumés des produits.

Le Ministère précise qu’on entend par « installations de production » les seules installations inscrites à la nomenclature des ICPE (qu'elles soient soumises à un régime d'autorisation, d'enregistrement ou de déclaration ou non) et dont l'intitulé de la rubrique comprend les termes exacts « production de… », « fabrication de… », « préparation de… », « élaboration de… » ou « transformation de… ».

A savoir un nombre important d’installations classées, qu’il serait difficile de répertorier. Mais qui vise aussi bien les installations utilisant des déchets en substitution de matières premières pour une valorisation matière que pour une valorisation énergétique.

Et peut être pourquoi pas les installations valorisation des combustibles solides de récupération (CSR) (consultation en cours) ? dès lors que :

  • ce sont des installations de «  production de chaleur et/ou d’électricité »
  • et qu’elles relèvent de la rubrique 2971 de la nomenclature des ICPE

b. Les modalités

Le Ministère s’appui à nouveau sur le règlement REACH et envisage deux hypothèses :

  1. Tout d’abord, un article ou un assemblage d'articles constituant un objet (au sens du règlement REACH), lui-même fabriqué dans une installation de production qui utilise pour tout ou partie des déchets comme matières premières, n'a pas le statut de déchet.
  2. De même, une substance ou un mélange (au sens des règlements REACH et CLP), élaboré dans une installation de production qui utilise pour tout ou partie des déchets comme matières premières, n'a pas le statut de déchet quand cette substance ou ce mélange est similaire à la substance ou au mélange qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets.

Dans ces différents cas, on parle alors de sortie « implicite » du statut de déchet.

Les critères de reconnaissance de la sortie implicite de statut de déchet sont donc les suivants. Il convient de démontrer :

  • que les matériaux  sont des articles, assemblages d’article, substance ou mélange au sens de REACH et qu’ils respectent les dispositions des règlements REACH et CLP ;
  • que les matériaux  sont utilisés en remplacement de matières premières dans une ICPE de production
  • que la substance ou le mélange produit est similaire à la substance ou au mélange qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets.

Le ministère précise que cette interprétation est valable pour les produits finis mais aussi pour ceux pouvant être qualifiés de matières premières ou de produits intermédiaires.

Précisons que certains combustibles sont exemptés totalement ou partiellement de REACH, notamment les carburants pour les moteurs, carburants et combustibles utilisés dans des installations de combustion mobiles ou fixes de produits dérivés d’huiles minérales et aux utilisations comme carburants et combustibles en système fermés.

De sorte que la sortie implicite de sortie de statut de déchet pourrait être plus facile pour certaines formes de valorisation énergétique.

c. Cas des ex-déchets recyclés, au sein d’installations non classées (qui ne sont pas ICPE)

La reconnaissance d’une sortie implicite du statut de déchet ne vaut, d’après cet avis, que pour les matériaux élaborés, à partir d’ex-déchets recyclés, au sein d’une installation classée (ICPE).

L’installation de production doit donc elle-même relever de la procédure ICPE.

Cette limitation semble témoigner d’une prudence du Ministère de l’Ecologie. Elle peut aussi s’expliquer par le fait que la DGPR, à l’origine de l’avis, est compétente pour réglementer l’exploitation des ICPE. Le Ministère consacre donc avant tout son interprétation de la procédure de sortie de statut de déchet implicite aux activités qu’il réglemente et contrôle.

Nous sommes cependant d’avis que d’autres installations de productions (manufactures, ateliers…) pourront également invoquer la reconnaissance d’une procédure de sortie implicite de statut de déchets quand bien même elles ne relèveraient pas de la procédure ICPE.

d. Cas des sous-produits

L’avis publié le 13 janvier 2016 revient en dernier lieu, mais très timidement, sur le cas des sous-produits.

Il précise sur ce point, de manière sibylline, que « Cette interprétation ne s'étend pas aux éventuels résidus des processus de production dont le statut juridique doit être apprécié au cas par cas ».

Rappelons à ce titre que la loi pour la transition énergétique et la croissance verte du 17 août 2015 a supprimé la condition de la mise en œuvre du statut juridique du sous-produit via un décret d’application.

C’est donc la jurisprudence (européenne principalement) qui s’applique uniquement en la matière.

Le Ministère écarte opportunément les résidus de processus de production de l’option d’une sortie de statut de déchet, cette dernière démarche ne valant que pour les résidus de processus de consommation.

Pour autant, des résidus de processus de production dont l’utilisation ultérieure est certaine (parmi d’autres conditions) sont des sous-produits et, donc, des produits. C’est au cas par cas que les opérateurs économiques pourront le démontrer, par le biais d’une analyse technico-juridique.

e. Un avis : quelle valeur juridique ?

Les « avis » (au sens d’information), émis par les ministères et publiés au JO peuvent être des décisions qui s’imposent dans ce cas à leurs destinataires et sont contestables. Tel est le cas de :

  • L’avis du Ministère de l’économie de l’économie à l’intention des exportateurs ou importateurs : CE, Sect. 28 juin 1974, Charmasson;
  • L’« avis » du premier ministre relatif au statut de certaines exportations : CE, Ass. 18 avril 1980, Maxi-Librati création.
  • L’ « avis » émanant du Ministère de la santé à l’intention des fabricants de certaines spécialités pharmaceutiques (CE, 16 juin 1990, SARL Santa Cura)

Sont, au contraire, insusceptibles de recours les mesures qui ne font que donner des renseignements et informations, relativement à des faits ou par rappel de l’état du droit :

Par exemple, CE, 25 mars 1964, Avalle, ou 21 mars 1986, Synd. Nat. Des pharmaciens d’hôpitaux : indication de l’interprétation qui devrait être donnée à diverses dispositions (Chapus, Contentieux adm., p. 462 et 491).

En l’espèce, l’avis publié au JO le 13 janvier 2016 fait valoir une interprétation du statut juridique de déchet, ce qui nous semble dépasser le stade de la simple information, mais ce point mérite d’être approfondi.

3. Conclusion

Au terme de cette analyse, on saluera la prise de position du Ministère, qui reconnaît une sortie implicite de statut de déchet. Sans doute avant tout pour des raisons d’intérêt général, mais peut être aussi également pour désencombrer la commission consultative sur la sortie de statut de déchet de demandes inappropriées.

L’avis aux exploitants d’installations de traitement de déchets et aux exploitants d’installations de production utilisant des déchets en substitution de matières premières permet de faire émerger plusieurs options permettant de sortir du statut juridique du déchet :

  1. Deux procédures génériques pour les résidus de processus de consommation qui sont devenus des déchets :
  • la procédure explicite de sortie de statut de déchet ;
  • et la procédure implicite de sortie de statut de déchet, dont les modalités pratiques demeurent tout de même à préciser
  1. Une procédure au cas par cas pour les résidus de processus de production, qui peuvent se voir reconnaître le statut de sous-produit et, donc, de produit, dont les modalités pratiques demeurent là aussi à préciser

Cet avis soulèvera donc sans doute encore beaucoup de questions, s’agissant aussi bien des modalités, des critères, du cas particulier des combustibles exemptés de REACH ou encore de la frontière entre les différentes catégories pour les sites mutifonctions.

Mais il va certainement dans le bon sens, celui d’un passage d’une logique de traitement des déchets à une logique de gestion des ressources.

Commentaires

  • souhaite s'abonner au fil des discussions

  • Bonjour,

    Au-delà de la question de la qualification juridique de l'objet en tant que déchet ou non, cet avis peut également avoir son intérêt pour la qualification même de la structure qui le manipule.

    En effet, aujourd'hui, une entreprise qui récupère et reconditionne des déchets pour en faire un nouveau produit constitue une installation de traitement de déchet, la notion de traitement recouvrant "toute opération de valorisation ou d'élimination, y compris la préparation qui précède la valorisation ou l'élimination" au sens du code de l'environnement.

    Donc, en limitant la reconnaissance d'une sortie implicite du statut de déchet aux seuls produits constitués à partir de déchets en substitution de matière première qui sont fabriqués dans une "installation de production" inscrite à la nomenclature des ICPE, la DGPR considère, implicitement (c'est à la mode !) mais nécessairement, que toute installation qui utilise des déchets pour en faire un produit nouveau ne constitue pas nécessairement une installation de traitement des déchets relevant des articles L.511-1 et suivant du code de l'environnement.

    Décidément cet avis pose plus de questions qu'il n'en résout et ne me semble pas aller dans le sens d'une plus grande sécurité juridique des opérateurs économiques !

  • Monsieur, votre analyse est pertinente. L'avis révèle (ou engendre) un vide juridique pour ce qui est des installations qui ne sont pas des ICPE « de production » au sens du MEDDE (« production de… », « fabrication de… », « préparation de… », « élaboration de… » ou « transformation de… ») bien qu'elles valorisent des déchets en les utilisant en substitution de matières premières. Mais ce critère national ne peut pas remettre en cause la jurisprudence européenne sur la valorisation. Carl Enckell

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