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Les stratégies efficientes devant la justice climatique : les États (1/2)

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IMG_2673.jpgAffaire du siècle, marche Mondiale pour le climat, Youth for Climate... la demande de justice climatique est un phénomène mondial sans précédent.

Mais au-delà de la communication et des manifestations, comment réagissent les tribunaux ?

C'est l'objet de notre analyse des stratégies contentieuses gagnantes, publiée dans Actu-Environnement (cette semaine 1/2 : les Etats).

Face au constat de l'inefficacité des politiques publiques mises en œuvre pour lutter contre le changement climatique, les citoyens demandent aux États de garantir l'effectivité de leurs droits, tels que l'accès aux ressources naturelles pour les générations futures ou un environnement sain. Ces droits sont en effet menacés par le changement climatique, qui affecte leur jouissance effective. Les actions contentieuses en matière climatique sont la conséquence de la prise de conscience de l'urgence de la situation.

La judiciarisation des actions relatives au changement climatique est un phénomène mondial, comme l'a relevé le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), dans un rapport "The Status of Climate change litigation : a global review" (mai 2017). En 2018, plus de 1.000 contentieux en matière climatique pouvaient être recensés dans le monde, répartis sur 25 pays. Plus de 600 de ces contentieux sont engagés aux États-Unis, qui occupent donc une place prépondérante.

Au-delà de ce constat, la maîtrise du risque implique d'évaluer les stratégies contentieuses gagnantes. Deux grandes catégories d'actions peuvent être distinguées : la mise en cause des États et des acteurs publics (1/2), et celle des entreprises (2/2). Ce premier article s'intéresse aux Etats. Un second évoquera les entreprises. A chaque fois, nous pourrons recenser les arguments ayant convaincus les tribunaux.

L'Accord de Paris : un fondement récurrent

Les États sont de plus en plus souvent mis en cause par les citoyens dans le cadre de procédures très diverses en lien avec le climat. Ces derniers peuvent intenter des recours à titre individuel, ou se regrouper pour représenter un intérêt collectif.

L'Accord de Paris sur le climat, adopté le 12 décembre 2015 et ratifié le 4 novembre 2016 a constitué un tournant dans le développement de ces actions, en instituant notamment des obligations opposables aux États. Il constitue aujourd'hui un fondement récurrent des procédures.Les contestations portent sur des sujets plus ou moins étendus.

Il peut s'agir d'une mise en cause globale des politiques publiques ou d'une lacune de la législation en matière de lutte contre le changement climatique. Dans l'affaire Urgenda, les requérants ont demandé et obtenu de l'État néerlandais la mise en place d'une politique nationale de lutte contre le changement climatique plus stricte. Dans « l'Affaire du Siècle », les requérants (4 ONG) viennent d'engager, le 14 mars 2019, un contentieux contre l'État français pour qu'il respecte ses engagements climatiques.

Il peut aussi s'agir d'un projet en particulier (expansion d'aéroports ou de mines de charbon, construction dans des zones à risques...) : la Cour suprême d'Irlande a accueilli le 21 novembre 2017 la plainte de l'association Friends of Irish Environment contre un permis d'agrandissement d'une piste d'atterrissage. La Cour a reconnu la violation du Climate Action and Low Carbon Act 2015.

Cela dit, plusieurs tendances peuvent être distinguées en matière de contentieux relatifs au changement climatique engagés contre les personnes publiques.

L'injonction faite aux États de tenir leurs engagements politiques et légaux

Le 9 octobre 2018, la Cour d'appel de la Haye a confirmé un jugement du 24 juin 2015 concluant que l'État néerlandais avait l'obligation de prendre des mesures de lutte contre le changement climatique (réduction d'émission de GES) étant donné la gravité de ses conséquences et des risques majeurs engendrés. Elle a conclu que l'action de l'État néerlandais avait été illégale car il n'avait pas poursuivi une réduction suffisamment ambitieuse et il n'avait pas favorisé une réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 25 % d'ici 2020.

D'autres plaintes contre les États se sont multipliées : des agriculteurs allemands ont déposé un recours en octobre 2018 devant le tribunal administratif de Berlin, sur le fondement du non-respect des objectifs de 2020, du partage de l'effort européen (Effort Sharing Decision) et des Accords de Paris. De même, en 2015, en Belgique, l'ASBL Klimaatzaak a porté plainte contre l'État et sa politique climatique. Néanmoins, la Cour de cassation belge a rejeté le pourvoi en avril 2018.

Un autre exemple notable est celui de la décision dans laquelle le Conseil d'État français a enjoint « au premier ministre et au ministre chargé de l'environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre (…) un plan relatif à la qualité de l'air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d'azote [NO2] et en particules fines PM10 sous les valeurs limites (…) dans le délai le plus court possible », et a ordonné au gouvernement de « le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018 ».

Le 13 décembre 2018, le tribunal de l'Union Européenne a donné raison aux villes de Paris, Bruxelles et Madrid en relevant que la Commission ne pouvait pas assouplir les limites d'émissions d'oxydes d'azote et déroger à la norme euro 6 en relevant le plafond prévu et en permettant aux voitures diesel de dépasser le niveau maximal d'émissions d'oxydes d'azote autorisé.

L'établissement d'un lien entre l'extraction des ressources et le changement climatique

Le 8 février 2016, la Cour constitutionnelle colombienne a déclaré inconstitutionnelle une loi permettant l'exploitation d'une zone et menaçant un écosystème en altitude contenant des réserves d'eau douce et pouvant être qualifié de « système de capture du carbone ». Selon la cour, la Constitution doit être lue à la lumière de l'adaptation au changement climatique.

L'absence ou l'insuffisance des mesures d'adaptation au changement climatique

De nombreuses affaires aux États-Unis ont eu pour objet de rechercher la responsabilité de l'État au titre de la carence de mesures prises pour lutter contre le changement climatique, afin d'obtenir une compensation au titre de la dégradation des biens des victimes, suite à une catastrophe naturelle. Néanmoins, dans une décision du 20 avril 2018, la Cour d'appel fédérale a annulé un jugement condamnant l'État à réparer les dégâts causés par l'ouragan Katrina aux propriétés des plaignants en considérant que ces derniers devaient apporter la preuve d'un dommage causé.

Dans les pays de common law, l'application de la « public trust doctrine »

La public trust doctrine est un principe selon lequel certaines ressources naturelles et culturelles sont préservées pour l'usage public. Le gouvernement les a sous sa garde et a l'obligation de les protéger et de les maintenir en vue de cet usage public.

En 2017, dans la célèbre affaire Juliana v./ United States, les requérants ont obtenu que le gouvernement agisse pour limiter la concentration des polluants atmosphériques. En mars 2018, la cour d'appel fédérale a rejeté les demandes du gouvernement à mettre fin à l'affaire, après avoir rappelé que la menace par l'inaction du gouvernement américain avait endommagé l'environnement des droits fondamentaux à la vie et à la liberté de demandeurs. Le 8 novembre 2018, la cour a indiqué qu'elle fixerait la date du procès.

La responsabilité des États au titre de la violation des droits humains

Onze familles originaires d'Europe et du monde ont introduit un recours contre l'Union européenne et fondé leur plainte sur l'inadéquation de l'objectif climatique 2030 et sur la violation de leurs droits humains (People Climate's Change Case). Elles attendent qu'il soit ordonné à l'Union Européenne de fixer des objectifs plus stricts sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre. La Cour de Justice a jugé la plainte recevable par une décision du 13 août 2018.

En novembre 2017, la Cour Suprême irlandaise a reconnu le droit à un environnement compatible avec la dignité humaine mais aussi que le bien-être de l'ensemble des citoyens est une condition essentielle à la réalisation de tous les droits de l'Homme.

En Colombie, 25 jeunes plaignants ont introduit un recours contre l'État en invoquant la violation de leurs droits humains causée par la déforestation. Le 5 avril 2018, la Cour Suprême a jugé que le gouvernement ne s'était pas attaqué efficacement aux problèmes de déforestation en consacrant « Les droits accordés par la Constitution de la Colombie impliquent une transversalité et concernent les êtres humains qui y habitent et qui doivent pouvoir jouir d'un environnement sain leur permettant de mener une vie digne et de jouir de bien-être ».

Le 26 novembre 2018, le collectif québécois Enjeu, a déposé devant la Cour supérieure une demande de reconnaissance de l'atteinte du gouvernement fédéral à plusieurs droits protégés par la Charte canadienne des droits et libertés (droit à la vie, droit à la sûreté de leur personne, droit de vivre dans un environnement sain et respectueux de la biodiversité, droit à l'égalité).

Au-delà de la mise en cause des États, l'adoption de réglementations contraignantes et efficaces implique d'exercer un certain niveau de contrainte sur le comportement des citoyens et les actions acteurs économiques (partie 2/2 de la chronique à venir).

Avis d'expert proposé par Carl Enckell, avocat à la Cour avec la collaboration d'Adèle Motte, juriste, cabinet Enckell Avocats.

 

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