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Sécurité juridique des projets : précisions du Conseil d’État sur le maintien des autorisations en cas d’annulation d’un PLU

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Le Conseil d’Etat vient de clarifier, dans un avis n° 436934 du 2 octobre 2020, les conséquences qu’il convient de tirer, à l’égard d’une autorisation d’urbanisme, de l’annulation ou de la déclaration d’illégalité du document local d’urbanisme sur lequel l’autorisation est fondée. Il était saisi d’un avis contentieux par la Cour administrative d’appel de Douai (art. L. 113-1 Code de justice administrative) (CAA Douai, 1ère ch., 17 décembre 2019, n° 18DA01112).

Ce sujet avait conduit, dans un souci de sécurité juridique, le législateur à prévoir, dans la loi « ELAN » du 23 novembre 2018, que l’annulation d’un document d’urbanisme est sans incidence sur les autorisations d’urbanisme délivrées antérieurement à son prononcé, à la condition que l’annulation repose sur « un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet » (art. L. 600-12-1 code urb.). Cet article souffrait toutefois de difficultés d’interprétation (I). De plus, se posait en pratique la question de son articulation avec la règle selon laquelle l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un document d’urbanisme a pour effet de remettre en vigueur le document d’urbanisme immédiatement antérieur (art. L. 600-12 code urb.) (II).

Rappel des faits et procédure

En l’espèce, le requérant réclamait l’annulation d’un arrêté du maire de Wissant autorisant un permis de construire un bâtiment de six logements à usage locatif social. Le Tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande (TA Lille, 4 avril 2018, n° 1507952) puis, à l’occasion d’un autre jugement, a prononcé l’annulation du PLUi en vertu duquel avait été accordé le permis litigieux. Le requérant a alors interjeté appel en soulevant un moyen tiré de l’illégalité du permis de construire en raison de l’annulation du PLUi, et faisait valoir que l’autorisation était également illégale au regard des dispositions du POS antérieur remis en vigueur. La Cour administrative d’appel de Douai a donc posé deux questions au Conseil d’Etat :

1 : Quels sont les motifs d’illégalité d’un document d’urbanisme devant être considérés comme étrangers aux règles d’urbanisme applicables au projet – en particulier, l’illégalité externe dont est entaché un tel document est-elle invariablement regardée comme étrangère aux règles d’urbanisme applicables au projet ?

2 : Dans le cas où le document d’urbanisme a été totalement annulé ou déclaré illégal pour un motif qui n’est pas étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet mais qui n’affecte que certaines dispositions divisibles de ce document, à l’égard de quel document d’urbanisme le juge doit-il examiner la légalité de l’autorisation d’urbanisme – le document d’urbanisme immédiatement antérieur ou le document d’urbanisme annulé ou déclaré illégal ?

I. Qu’est-ce qu’un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet ?

Le Conseil d’Etat réuni en formation solennelle rappelle tout d’abord l’office du juge administratif au regard de l’article L. 600-12-1 du Code de l’urbanisme : lorsqu’il est saisi d’un moyen tiré de l’illégalité du document local d’urbanisme à l’appui d’un recours contre une autorisation d’urbanisme, il lui appartient de rechercher si l’un au moins des motifs d’illégalité du document d’urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l’autorisation d’urbanisme. Pour apprécier ce lien, le juge doit distinguer selon qu’il est face à un vice de légalité externe ou de légalité interne :

a) Face à un vice de légalité externe, le motif d’illégalité du document d’urbanisme est réputé étranger aux règles applicables au projet, sauf si ce vice a été de nature à exercer une influence directe sur celles-ci.

b) Face à un vice de légalité interne, le motif d’illégalité du document d’urbanisme est en principe non étranger aux règles applicables au projet, sauf cas contraires (ex. : erreur manifeste dans l’appréciation du classement d’une autre zone que celle sur laquelle se situe le projet).

Une fois que le juge a déterminé que le motif d’illégalité du document d’urbanisme était non étranger aux règles applicables à l’autorisation d’urbanisme, se pose la question de la détermination du document d’urbanisme au regard duquel doit être appréciée la légalité de cette autorisation, ainsi que l’implique la règle posée à l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme.

II. Remise en vigueur du document d’urbanisme antérieur

A cet égard, le Conseil d’État distingue trois hypothèses :

a) Lorsque le motif affecte la légalité de la totalité du document d’urbanisme, la légalité de l’autorisation s’apprécie au regard de l’ensemble du document immédiatement antérieur ainsi remis en vigueur.

b) Lorsque le motif d’illégalité affecte seulement une partie divisible du territoire que couvre le document d’urbanisme, ce sont les dispositions du document immédiatement antérieur relatives à cette zone géographique qui sont remises en vigueur.

c) Enfin, si le motif d’illégalité n’affecte que certaines règles divisibles du document d’urbanisme, la légalité de l’autorisation contestée n’est appréciée au regard du document immédiatement antérieur que pour les seules règles équivalentes nécessaires pour assurer le caractère complet et cohérent du document.

Par conséquent, on peut déduire que lorsque le motif d’illégalité du document d’urbanisme est étranger aux règles applicables à l’autorisation d’urbanisme, l’annulation du document d’urbanisme est sans incidence sur l’autorisation d’urbanisme. Dans ce cas, seuls des moyens tirés de la contrariété au document d’urbanisme annulé, et non des moyens tirés de la contrariété au document d’urbanisme antérieur, pourront être invoqués, ce qui constitue un paradoxe ainsi que l’a relevé le rapporteur public Olivier Fuchs dans ses conclusions sous cette affaire.

Pour finir, le Conseil d’Etat précise que lorsqu’un motif d’illégalité non étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet est susceptible de conduire à remettre en vigueur tout ou partie du document d’urbanisme immédiatement antérieur, le moyen tiré de l’exception d’illégalité du document d’urbanisme à l’appui d’un recours en annulation d’une autorisation d’urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur. Ce faisant, il réitère sa jurisprudence « Commune de Courbevoie » de 2008 (CE, Sect., 7 février 2008, n° 297227).

Carl Enckell 

Anne-Eva Antonenko

Enckell Avocats

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